Почему бесперспективны попытки адаптировать отраслевой закон к сегодняшнему рынку?
26.05.2020
Кризис, связанный с распространением эпидемии коронавируса, обнаружил многочисленные системные сбои в работе отечественного туррынка. По мере погружения в проблемы всё большее число его участников начинают осознавать, что нарастание «серых трендов» в туризме является не следствием сбоя в работе механизмов финансовых гарантий, о чём, к примеру, недавно заявил РСТ. Причина глубже: в несоответствии понятийного аппарата – основы отраслевого закона - реалиям сегодняшнего дня.
Уже на уровне понятийного аппарата действующий отраслевой ФЗ-132 больше соответствует ситуации, существовавшей на туристском рынке России в середине 90-х годов прошлого века, нежели начала 20-х нынешнего. Концепция отечественного туризма, отражённая в Статье 1. «Основные понятия» закона «Об основах туристской деятельности в РФ», принятого в 1996 году, описывала туристскую деятельность через отношение ключевых игроков рынка – туроператоров и турагентов – к формированию, продвижению и реализации туристского продукта.
По сути, существующий закон о туризме - это закон о турпродукте и туроператорах!
Не удивительно, что сама конструкция закона получилась иерархичной. На его вершину были помещены туроператоры, к чьей исключительной компетенции относилось формирование туристского продукта, вокруг которого и шло всё дальнейшее развитие ФЗ-132. Остальные участники рынка получили вспомогательные роли. По сути, закон о туризме - это закон о турпродукте и туроператорах. Впрочем, иной конструкции в середине девяностых годов прошлого века получиться и не могло.
Выездной туризм, ещё не разорвавший пуповину шоп-туризма, скованный неразвитой сетью международных авиаперевозок и ограниченной платежеспособностью населения, сильно жался к границам России. До эпохи GDS-туров турбизнесу предстояло пройти период протекционизма, когда приобрести серьёзные блоки мест на регулярных рейсах могли только избранные туроператоры, аффилированные с перевозчиком организационно или персонально. Поэтому схемы классического туроперейтинга, помещавшие в фокус туристского бизнеса работу с законченным туристским продуктом, представлялись наиболее цивилизованным путём развития отрасли.
За четверть века изменились количественные (развитие туристической и транспортной инфраструктуры, рост платежёспособного спроса россиян и т.д.), а главное, качественные характеристики туристской отрасли. Появление и развитие систем бронирования и отраслевых агрегаторов вызвало взрывной рост самостоятельных путешествий. По оценке АТОР, в 2019 году доля россиян, выехавших с целью пляжного или экскурсионного отдыха в 30 наиболее популярных стран дальнего зарубежья по линии туроператоров, составила 58,8%. Соответственно, доля самостоятельных туристов в выездном сегменте отечественного туризма в прошлом году превысила 40%. Логично предположить, что для внутреннего туризма этот процент будет значительно выше. Фактически, к настоящему времени сложилась ситуация, когда процесс по созданию, продвижению и реализации турпродукта, оставаясь доминирующим видом деятельности туристских фирм, де-факто перестал быть эксклюзивным.
В масштабах страны число самостоятельных путешественников измеряется десятками миллионов. Не нуждаясь в пакетном обслуживании, они, тем не менее, заинтересованы в приобретении отдельных услуг, связанных с организацией путешествий, и тем самым в совокупности формируют мощный запрос на соответствующий сервис, включая информационное обслуживание. Такой сервис им могут предоставить туристские агентства, понимающие, что туристский рынок сегодня - это не только турпродукты, но и туруслуги.
Параллельно в самом турбизнесе растёт понимание того, что ФЗ устарел и становится обузой для развития агентского бизнеса. Турагентства перестаёт удовлетворять зафиксированная на законодательном уровне роль зависимых от туроператоров субъектов рынка, чья компетенция ограничена работой с формируемым туроператором турпродуктом. Они претендуют на статус самодостаточных участников рынка, работающих с запросами туристов. Однако в этой работе турагентства ограничены действующим ФЗ, определяющим комплекс услуг, включающий перевозку и размещение, в качестве «туристского продукта», формирование которого, повторимся, находится в исключительной компетенции туроператора со всеми вытекающими последствиями.
Развитие сегмента самостоятельных путешествий фактически выводит значительную часть существующего турпотока из сферы регулирования отраслевого закона, чем девальвирует и без того не особо эффективную конструкцию института финансовых гарантий. Ситуация с эвакуацией из-за рубежа неорганизованных российских туристов, заняться которой пришлось государству, тому подтверждение.
Привести отраслевой закон в соответствие с современными реалиями возможно, пересмотрев роли ключевых участников рынка и предмет их деятельности. Совершенно очевидно, что турагентская деятельность не должна сводиться к продвижению и реализации созданного туроператором туристского продукта. Акцент в работе турагентств должен быть смещён именно на агентскую деятельность по подбору, бронированию и реализации отдельных туристских услуг или комплекса туристских услуг, ВКЛЮЧАЯ реализацию туристского продукта, а также на оказание туристам информационных услуг. И это ключевое изменение должно быть зафиксировано на уровне понятийного аппарата отраслевого закона.
Поскольку на определении туристского продукта базируется и выстроенный в годы действия ФЗ-132 институт финансовых гарантий, необходимо пересмотреть и это ключевое понятие. Появление динамичного пакетирования, основанного на использовании электронных систем бронирования, в целом предполагает отказ от системы бронирования фиксированных объёмов перевозки и мест в средствах размещения. По сути своей это тоже деятельность по подбору комплекса услуг, то есть агентская деятельность. Не случайно, в условиях невозможности исполнения обязательств во время пандемии туроператоры, формирующие GDS-туры, предпочитают разбивать реализованный за общую цену турпродукт на билет и наземное обслуживание, выходя тем самым за рамки действующего отраслевого закона.
В сухом остатке:
Признаки классического туроперейтинга сохраняют туроператоры, формирующие пакетные туры и несущие фактические финансовые риски по формируемым ими продуктам. Поэтому, логично было бы в новой редакции ФЗ-132 представить турпродукт, как комплекс услуг, включающий размещение, и, сформированный на базе заказной перевозки, оказываемых за общую цену по договору о реализации туристского продукта.
Что даёт новая конструкция ФЗ?
Во-первых, сфера применения отраслевого закона расширится и охватит фактически все категории путешественников. Соответственно, законом будет регулироваться деятельность максимального числа субъектов туристского рынка, участвующих в организации путешествий.
Переориентация деятельности туристических агентств с обслуживания туроператорских продуктов на обслуживание актуальных запросов туристов даст толчок к росту рынка туристских услуг в России. Аналогичный результат принесёт и снятие ограничений для всех участников рынка на формирование с целью последующей реализации комплекса услуг за исключением турпродукта.
Поскольку ответственность производителей и поставщиков туристических услуг регулируется существующими правовыми актами (ГК РФ, ФЗ «О защите прав потребителей» и т.д.), отстраивание туристской деятельности от жёсткой привязки к турпродукту позволит упростить и сделать более эффективным институт финансовых гарантий.
Туроператорский сегмент рынка, определяющим критерием которого станет наличие заказной перевозки и привязанных к её объёмам блоков мест, станет более прозрачным и привлекательным для финансовых гарантов, что позволит вернуться к вопросу страхования туроператорской ответственности по каждому реализованному турпродукту, ранее активно поддержанному региональными турсообществами.
Все иные попытки адаптировать закон четверть вековой давности к реалиям сегодняшнего рынка вряд ли будут эффективными.
