Как наступает беспорядок. В России не решена классическая проблема управления
Владимир Путин как принципал и как агент
«Вся земля наша велика и обильна, а наряда в ней нет», – написал в свое время летописец Нестор. Старец имел в виду не фэшн, а порядок. Многие считают, что проблемы с нарядами в современной России в основном решены: мы стали лучше одеваться. Да и по поводу порядка оценки, по большому счету, не расходятся: его как не было, так и нет. Одна из причин ностальгии по советским временам, свойственной довольно широкому кругу соотечественников, состоит как раз в том, что тогда, как полагают ностальгирующие, был порядок. На мой взгляд, эта оценка спорная в том смысле, что и при Советах неразберихи хватало, однако истинная в относительных терминах: действительно, порядка стало меньше.
В описанной Нестором ситуации наша страна сделала первый и решительный шаг к преодолению беспорядка, когда приглашенные для этой цели иностранные специалисты учредили в России государство. Здесь есть мудрость: проблема беспорядка – это управленческая проблема, и решить ее без базовых механизмов общественного управления, то есть государственных механизмов, совершенно невозможно. Если в современной России нет порядка, то связано это, надо полагать, с тем, что российское государство работает как-то не так.
Оснований для жалоб хватает. Достаточно посмотреть на положение дел в сфере ЖКХ. Или на ситуацию на российских дорогах. Или сходить в поликлинику. Или заняться оформлением каких-нибудь документов. Перечислять можно бесконечно, но вывод будет один: порядка нет.
И это тем более парадоксально, что действующая российская власть ставит водворение порядка себе в заслугу. Парадоксальность этой ситуации мы не всегда в полной мере осознаем, потому что точкой отсчета по этому параметру пропагандисты обычно делают «лихие девяностые». Вот уж когда был беспорядок так беспорядок, а теперь гораздо лучше. В общем-то, я согласен, лучше.
Но сейчас сравнение с девяностыми выглядит примерно в такой же степени адекватным, как многократно осмеянная привычка советской статистики сравнивать СССР с Россией 1913 года. Как поется в песне, двадцать лет – немалый срок.
Проблема не в тяжком наследии, а в качестве текущего государственного управления. Для того чтобы зафиксировать эту проблему, можно использовать довольно широко принятую в современных социальных науках аналитическую схему, известную как теория принципала – агента. Это простая схема. Есть начальник (принципал), интересы которого – в соответствии с полученным им мандатом – являются общественными. Он, конечно, может при этом и приворовывать, нарушая свой мандат, но по отношению к подчиненным его интересы именно общественные.
С подчиненными (агентами) ситуация иная. Их мандат – исполнять распоряжения принципала. Однако при этом у них есть собственные интересы, расходящиеся с общественными запросами. А проблема в том, что, будучи занятыми работой на конкретных направлениях, они знают ситуацию лучше принципала (то есть владеют, как говорят теоретики, информационным преимуществом над ним) и могут водить начальника за нос, фактически работая на себя и исполняя только те распоряжения, которые им выгодно исполнять. Так и наступает беспорядок.
Таким образом, в рамках управленческой структуры любой вышестоящий чиновник – принципал, а любой нижестоящий – агент. Не составляет исключения и чиновник, над которым начальника нет, поскольку он является агентом по отношению к народу. В России соответствующая должность называется президент Российской Федерации. Начну не с того, как Владимир Путин справляется со своей ролью агента (прошу прощения за невольный каламбур), а с того, хорошо ли он работает в качестве принципала.
Теория знает четыре способа решения проблемы принципала и агента. Однако в нашей стране преобладает способ, который в списках обычно не фигурирует, как из-за его очевидности, так и из-за очевидной неэффективности. Это – непосредственный надзор со стороны принципала, в России известный как «ручное управление». Практикуется он там, где принципал стремится собственными руками устранить проблемы, связанные с недоработками агента. Российским телезрителям эта практика лучше всего знакома по пресс-конференциям Путина, с их обычной последовательностью «старушка из Уссурийска жалуется – Путин велит губернатору устранить недостаток». Но старушек много, а Путин один, на всех не хватает. То же самое касается и гораздо более сложных ситуаций, связанных с управлением крупными государственными структурами. До каких-то из них руки у Путина доходят. До других нет.
Первый из четырех канонических способов – назначение агентов по признаку личной лояльности и доверия. Этот способ Путин всегда практиковал широко, сначала определяя на важные публичные должности бывших коллег по спецслужбам и петербургской мэрии, а в последнее время – молодых, но эффективных силовиков. Основная сложность этого способа в том, что есть коллизия между политической лояльностью, на основе которой такие назначения и происходят, и лояльностью при исполнении агентом своих прямых обязанностей. Преодолеть эту коллизию иногда удается (например, удалось Ли Куан Ю в Сингапуре), но чаще всего нет, и Россия – точно не Сингапур. Верность Путину не исключает воровства, а скорее предполагает его. Даже если агента формально наказывают за коррупцию, то фактические причины всегда связаны с политической лояльностью. В то же время те, кто пользуется полным доверием Путина, оказываются вне сферы ручного управления. Им, по существу, позволено абсолютно все.
Второй канонический способ – внутрибюрократический надзор, то есть создание специальных ведомств, призванных следить за агентами и пресекать безобразия. В России такие структуры, разумеется, есть. Но толку от их работы немного – отчасти потому, что бюрократический вес их глав довольно низок, но в основном из-за того, что надзорным органам легче сотрудничать со своими клиентами, чем выводить их на чистую воду. Ведь надзорные органы – тоже агенты с собственными интересами, которые гораздо легче удовлетворить, если не создавать лишних конфликтов.
Третий способ основан на таких, казалось бы, зыбких свойствах человеческой души, как мораль и идейность. Это может показаться странным в наш циничный век, но такой способ доказал свою эффективность в самых разных политических режимах, когда чиновники воздерживались от неблаговидных поступков то ли потому, что были «настоящими коммунистами», то ли в силу религиозных или иных нравственных убеждений. Однако с этим в современной России совсем плохо. Риторика по поводу «скреп» служит политическим целям и не столько мешает воровству, сколько способствует ему. Ведь любую критику недобросовестных чиновников можно рассматривать как покушение на эти самые «скрепы».
Остается четвертый,хрестоматийный способ – внешний институциональный контроль над бюрократией со стороны выборных собраний разного уровня, политических партий и средств массовой информации. Практикуется в условиях демократии. В России не то чтобы полностью отсутствует, но имеет крайне ограниченную сферу применения как разновидность внутрибюрократического надзора. Это значит, что все перечисленные игроки могут быть задействованы для контроля над нижестоящими чиновниками, но только в том случае, если вышестоящие чиновники дают соответствующую команду или, по меньшей мере, сигнал (то есть знаменитую российскую отмашку). А такое, естественно, случается довольно редко.
Элементарный тезис теории управления состоит в том, что если агенты предоставлены самим себе и действуют преимущественно в собственных интересах, то наступает хаос. В современной России именно это и происходит. И происходит, в общем-то, потому, что главный в нашей бюрократической системе принципал перестал зависеть от своего политического принципала – народа. Механизм, необходимый для поддержания такой зависимости, прост. Это свободные выборы. Но допустить их нынешний режим не хочет и не может, поскольку они угрожали бы его существованию. Значит, беспорядок будет нарастать.
Григорий Голосов
Политолог, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге
