Постсоветская Россия является скорее объектом, чем субъектом в процессах глобализации. Об этом свидетельствует проникновение в страну транснациональных табачных компаний (ТТК). Основная часть местного производства табачных изделий была поглощена ТТК после 1993 г.
Производство возросло более чем в два раза, до 400 млрд. штук в год. Потребление выросло до 370 млрд. штук. По данным заместителя председателя Комитета Госдумы по охране здоровья населения Н.Ф. Герасименко (2001), курят около 70% мужчин, 28% женщин и более 50% подростков.
Принятый в 2001 г. при ожесточенном противодействии табачного лобби Закон "Об ограничении курения табака" положил начало правовому регулированию в этой сфере. Прекратилось курение в самолетах, увеличились предупредительные надписи о вреде курения. Но все же реализация закона мало эффективна. Например, предупреждение о вреде курения для здоровья занимает только 4% поверхности пачки. Акцизы и цены на табачные изделия крайне низкие. Правоприменительная практика нуждается в улучшении. Необходима профилактика потребления табака среди детей. Только недавно было изменено законодательство о рекламе, согласно которому наружная реклама табака запрещается с 1 января 2007 г.
Ратификация затянулась С этой точки зрения показательна история с ратификацией Рамочной Конвенции по борьбе против табака (РКБТ) в России. Наша официальная делегация участвовала в разработке текста РКБТ и голосовала за ее принятие в 2003 г. в числе других государств - членов ВОЗ. Однако после этого Россия до сих пор не ратифицировала конвенцию. К началу 2004 г. Минздрав подготовил документы для внесения в правительство проекта Постановления "О подписании Российской Федерацией РКБТ ВОЗ", согласованного с 12 заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами. Однако административная реформа первой половины 2004 г., включавшая преобразование Минздрава и других министерств, не дала возможности завершить этот процесс. Правительственная межведомственная комиссия по РКБТ прекратила свое существование.
Вопросы борьбы против табака стали менее заметными для образованного в 2004 г. "суперминистерства" здравоохранения и социального развития. В настоящее время координация работ в этой сфере поручена специалистам НИИ пульмонологии. Они представили в Минздравсоцразвития проект положения о медицинском кабинете по лечению табачной зависимости. Учебные курсы по лечению и снижению риска заболеваний, вызываемых курением, организованы в 8 регионах. Вместе с тем работа среди детей и подростков не ведется, сотрудничество с педиатрической службой даже не началось.
В декабре 2004 г. Правительство РФ поручило организовать межведомственную рабочую группу для подготовки предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные акты "с целью... присоединения Российской Федерации к РКБТ". Удивительно, что представители Госдумы, которая полномочна ратифицировать подобные международные документы, не включены в эту рабочую группу. Она состоит в основном из чиновников соответствующих министерств и ведомств.
Были разработаны разные схемы присоединения к РКБТ. Одна - простой путь ратификации путем передачи соответствующего документа, подписанного президентом. Кроме этого, обсуждались еще две: принятие Федерального закона и Указ президента России. Были выдвинуты два подхода: либо сначала присоединиться, а затем изменить национальное законодательство в соответствии с РКБТ, либо - наоборот. В частности, Минюст России предложил начать с изменения законов на основе положений РКБТ. Минздравсоцразвития России выполнило предварительный анализ действующего законодательства, и выяснилось, что более 10 законодательных актов нуждаются в изменении и дополнении.
Заместитель председателя Комитета Госдумы по охране здоровья Н.Ф. Герасименко заявил в мае 2005 г., что, согласно положениям РКБТ, России следует сначала ратифицировать конвенцию, а затем, в случае необходимости, изменять национальное законодательство. Он полагает, что реальная политика нашего государства направлена не на ограничение производства и потребления табака, а, наоборот, на стимулирование. В обоснование своей точки зрения он сообщил о недавно принятом по инициативе Правительства России законе, отменившем лицензирование производства табака; о низких акцизах на табак; о цене на сигареты (в 3 раза дешевле стоимости проезда на метро), об отсутствии антитабачной рекламы; об изобилии наружной рекламы табака на улицах; о практическом отсутствии социальной рекламы в СМИ, что привело к колоссальному росту производства сигарет и увеличению потребления табака более чем на 30% за последние 5 лет. Н.Ф. Герасименко также заявил, что самая важная задача - призвать правительство обратиться в Госдуму по вопросу о ратификации РКБТ.
Он сам и Государственная дума неоднократно обращались к председателю правительства с парламентскими запросами о ратификации конвенции и получали невнятные отписки. В марте 2006 г. начальник Департамента Минздравсоцразвития России Н.Н. Володин сообщил, что в ближайшее время РКБТ будет представлена на ратификацию в Госдуму. Но этого не произошло. Не получен ответ и на обращение к президенту страны.
Стратегия БАТ Одно из объяснений всего этого может дать изучение поведения табачной индустрии, в том числе предварительные результаты анализа документов, находящихся в Гилдфордском хранилище, а также в Архиве документов Бритиш Америкен Тобакко (БАТ) в сети интернет http://bat.library.ucsf.edu/guide.html. Эти служебные документы объемом несколько десятков миллионов страниц ТТК были вынуждены открыть обществу по решению суда в США. Их анализ позволяет выявить крупномасштабные действия БAT, при участии других транснациональных табачных компаний, по противодействию борьбе против табака в России и других постсоветских странах. После распада СССР в 1991 г. ТТК проигнорировали советские законы и осуществили крупномасштабную рекламу табачных изделий. Позже оказали сопротивление разработке и принятию Госдумой РФ эффективного национального законодательства в области борьбы против табака. Например, 7 июля 1998 г. официальный сотрудник БAT-Россия В. Аксенов информировал в своем письме представителей других ТТК, действующих в России, о своей встрече и беседе с О. Беклемищевой (в то время - заместителем председателя Комитета Госдумы РФ по охране здоровья от фракции "Яблоко") об "убийстве" проекта национального закона по борьбе против табака, который разрабатывался в то время под руководством председателя Комитета Н.Ф. Герасименко. ("Она по-прежнему верит, что проект может быть "убит" на самой ранней стадии, и подтвердила, что она все сделает для этого...") Эта позиция подтверждается и в другом документе - Восточно-европейской рабочей группы (EEWG), в состав которой входят представители крупнейших ТТК: "Закон Герасименко необходимо убить. Идет широкое лоббирование индустрии".
После объявления ВОЗ о начале работы над Инициативой по освобождению от табака, включавшей подготовку Рамочной Конвенции, БАТ изменила стратегию и тактику работы в России и приняла участие в разработке проекта Федерального закона "Об ограничении курения табака", принятого в 2001 г. Закон до настоящего времени активно используется табачным лобби для затягивания ратификации РКБТ Россией. Представитель БAT-Россия принимала участие в подготовке закона в Госдуме. В результате в одном из документов БAT выражается ликование в связи с устранением наиболее эффективных мер из проекта закона (см. таблицу).
Чтобы предупредить принятие эффективного противотабачного законодательства в России, БАТ активно продвигала суррогатные меры: разработку табачными компаниями добровольного кодекса по рекламе; осуществление обманных рекламных кампаний (например, в одном из документов говорится: "...Данный материал для прессы подготовлен БАТ-Россия, но распространяется не от лица этой компании"). На сайте компании в интернете www.batrussia.ru представлена информация об участии БАТ и других ТТК в создании и поддержке многочисленных российских организаций, осуществляющих программы табачников. Например, программа предупреждения курения среди несовершеннолетних началась с учреждения при участии ТТК некоммерческого партнерства "Общественный Совет по проблеме подросткового курения". В 2004 г. Совет провел соревнования в 800 классах в Москве, Петербурге, Саратове и Липецке. Ни органы управления, ни родители, ни взрослые не выразили протеста против деятельности, спонсированной ТТК.
БАТ расходует в России значительные средства для обеспечения своих интересов, например, бюджет CORA (Подразделение по корпоративным и регулятивным делам) на 1998 г. составил $516 000. $50 000 было израсходовано в 2001 г. для "исследований заинтересованных сторон". Табачники оказали влияние на процесс РКБТ на глобальном и национальном уровнях. БАТ-Россия инициировала процесс выработки общей позиции ТТК. "Глобальная тактическая группа индустрии (БАТ, Филипп Моррис Интернешнл, Джапан Тобакко Интернешнл) успешно функционирует в России".
При этом деятельность БAT соответствовала "Предложениям Центральной СОRА". Подразделение представляет собой глобальную сеть, используемую для целенаправленного лоббирования, направленного на убеждение правительственных чиновников отдельных стран в необходимости противодействовать инициативе ВОЗ. В отношении РКБТ было предписано: "сохранять Конвенцию как можно более широкой; замедлить процесс... помочь выработать общую позицию стран СНГ".
Имеется ряд документов, по которым можно судить о стратегии БАТ в отношении РКБТ в России. Например, письмо из Министерства здравоохранения: "Неосуществимо включать в конвенцию следующие области: налогообложение, запрет на продажи в магазинах беспошлинной торговли, устранение субсидирования табака и государственной поддержки фермеров и производителей табака, требования открыть информацию в отношении расходов на маркетинг и продвижение". В архиве БАТ имеется перевод письма первого заместителя министра здравоохранения РФ, в котором он сообщает заместителю председателя правительства В.Н. Щербаку о включении Л.Я. Синельникова "в соответствии с Вашим ранее данным указанием" в российскую официальную делегацию на совещания Международного органа по переговорам по подготовке проекта РКБТ (МОП) в Женеве. В действительности Синельников был в то время официальным сотрудником БАТ, который для прикрытия идентифицировал себя с российской табачной индустрией. На МОП он был официально представлен Россией как эксперт Министерства сельского хозяйства. На заключительном совещании МОП в 2003 г. принадлежность Синельникова к БАТ была разоблачена активистами неправительственных организаций, аккредитованных на совещании. Они распространили материал о том, что в составе официальной делегации России находится представитель транснационального табачного бизнеса.
Действительно, еще в октябре 2000 г. Синельников был аккредитован ВОЗ на Общественных слушаниях по РКБТ в Женеве как "член Совета директоров Ассоциации "Табакпром". БАТ координировала освещение слушаний в СМИ стран СНГ, активно формировала позицию России и других стран СНГ по РКБТ на заседаниях МОП: "Россия - за широкую конвенцию (отсутствие гармонизации налогов, отсутствие полного запрета на рекламу, продвижение)..." На основании материалов СМИ БАТ делает победные выводы - положительные для индустрии, но разрушительные для эффективной политики в области общественного здоровья: "Вклад Европы имел критическое значение для изменения направления РКБТ. Имеются ободряющие признаки того, что некоторые значимые страны - скорее за широкую конвенцию, позволяющую правительствам учитывать свои собственные обстоятельства, чем за обязывающий договор" (Мартин Броугхтон, Ежегодный доклад)" .
Группа прикрытия В 2006 г. определились контуры новой инициативы табачной индустрии - сформирована самопровозглашенная "Рабочая группа по проблемам потребления табачной продукции при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ". Секретарь-организатор группы - представитель фирмы ООО "Консалтинговая группа "Дедал". Сотрудник "Дедала", к которому я обратился за разъяснениями, заявил, что рабочая группа организована на круглом столе по проблемам табакокурения 30 мая 2006 г., проходившем при поддержке Минздравсоцразвития России с участием представителей Госдумы, Общественной палаты, медицинских учреждений, производителей табака, СМИ. Он сообщил, что Минздрав не финансирует работу группы, и отрицал финансирование со стороны табачной индустрии, но не назвал источников. Рабочая группа планирует представить "Доклад о состоянии потребления табака и его последствиях в РФ".
Сотрудник "Дедала" сообщил также, что группа поддерживает ратификацию РКБТ Россией и будет разрабатывать поправки в законодательство России в отношении табака, национальный план по борьбе против табака на период до 2015 г., а также совершенствовать технические регламенты по табачной продукции. Среди членов Рабочей группы - официальные представители табачной индустрии, а также сотрудничающие с индустрией организации. Эта инициатива направлена на сохранение за ТТК лидерства в процессе РКБТ, разработку в России выгодного для себя законодательства и повторяет историю создания действующего законодательства под диктовку табачной индустрии.
Легитимность Рабочей группы должна быть подтверждена соответствием общепринятым в мире стандартам (политика ВОЗ, всемирные конгрессы, региональные конференции, публикации и т.п.): должен быть опубликован документ, устанавливающий полномочия, состав, регламент работы, опубликована информация об источниках финансирования группы, организуемые мероприятия должны быть закрыты для участия представителей табачной индустрии и связанных с ней лиц и организаций. Без этого деятельность любой группы нелегитимна, а рекомендации не должны рассматриваться государственными органами.
Что делать Итак, приходится констатировать, что на данный момент ТТК ведут себя в России как в развивающейся стране со слабым законодательством, пластичным правительством и неорганизованным гражданским обществом. Имеются признаки мощного их воздействия на политику правительства, участия в разработке законодательства и процессе РКБТ. Российское правительство, частный бизнес, ВОЗ и международное противотабачное сообщество не смогли обеспечить адекватную поддержку антипатичных активистов и гражданского общества в России.
Чтобы исправить ситуацию, необходимо объявить борьбу против табака приоритетом государственной политики. Включить эту проблему в ежегодное Послание президента РФ Федеральному собранию РФ и в приоритетный проект по здравоохранению. Предусмотреть подготовку ежегодного государственного доклада о влиянии потребления табака на здоровье. Ускорить ратификацию Рамочной Конвенции ВОЗ по борьбе против табака. Запретить участие органов управления, государственных учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта и т. п. в мероприятиях, проводимых и финансируемых табачной индустрией. Освободить детей в школах от "просветительских" программ, находящихся на содержании ТТК.
Между тем последние события свидетельствуют об обратном. 16 ноября 2006 г. в Общественной палате прошел круглый стол по проблеме участия России в РКБТ. Многие участники представляли интересы табачников. На мероприятии распространен "Доклад о положении дел с потреблением табака и его последствиями в РФ", подготовленный рабочей группой при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ. Призывы антитабачных активистов изгнать табачников из Общественной палаты не были услышаны. Таким образом, ТТК захватывают механизм принятия решений по табачной политике в России теперь уже открыто, от имени гражданского общества.
(Исследование осуществлено в сотрудничестве с учеными Канады, США и Великобритании) "Антитабачный закон Герасименко"Предложения
1 чтение Современное положение Июнь 1999 г.
Запрет рекламы ДА Удалено
Запрет спонсорства ДА Удалено
Акциз - 80% ДА Удалено
Предупреждение о вреде для здоровья - 25% ДА
Система ЕС - 4% ДА
Запрет курения на рабочем месте ДА
Андрей ДЕМИН президент Российской ассоциации общественного здоровья, профессор ММИ им. Сеченова и Национального медико-хирургического центра им. Н.И. Пирогова
